Semplificazione, ma non solo
 di Luciano Berti

Permettere alla scuola di lavorare meglio significa ridurre la burocrazia. Perché dirigenti scolastici, personale amministrativo, e docenti sono vincolati da mille adempimenti, moltissimi dei quali datati, di cui devono essere liberati per potersi concentrare sull’offerta formativa e i bisogni reali dei ragazzi.
(“Buona scuola”, p. 2-4 – Sblocca scuola)

 

Le molestie burocratiche

La legge n. 107/2015, le norme relative agli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni (i Decreti legislativi n. 33/2013 e 97/2016) e il nuovo Codice degli appalti (il Decreto legislativo n. 50/2016) hanno portato un obiettivo aggravio degli adempimenti a carico delle istituzioni scolastiche.

Quel che fa specie ed è grave è che, al di là dell’aumento dei carichi di lavoro, l’implementazione di queste normative nuove o modificate (trasparenza, anticorruzione, codice degli appalti, dematerializzazione) e l’applicazione dei nuovi istituti introdotti dalla legge 107 (PTOF, organico potenziato, valorizzazione del merito, chiamata per competenze, alternanza scuola/lavoro, reti di ambito, valutazione dei dirigenti scolastici) avvengono in maniera spesso caotica e:

–    in assenza di direttive, regolamenti, circolari applicative laddove sono invece previsti:

–    attraverso indicazioni che vengono successivamente modificate: il caso degli obblighi di trasparenza è emblematico;

–    con scadenze perentorie che vengono prorogate all’ultimo momento: l’aggiornamento delle graduatorie del personale “supplente”, l’aggiornamento del RAV, la compilazione del portfolio, giusto per citare le ultime scadenze;

–    in tempi irragionevoli: la comunicazione del FIS e soprattutto del bonus di premialità a luglio, (senza alcuna comunicazione in corso d’anno e immotivatamente ridotto;

–    con la modifica in corso d’anno di procedure stabilite dalla legge attraverso intese talvolta neppure comunicate formalmente ai dirigenti scolastici (la mobilità dei docenti e la chiamata per competenze, la valutazione del dirigente scolastico).

Proposte fattibili

Il peso e i condizionamenti negativi degli adempimenti burocratici nello svolgimento del servizio scolastico sono sottolineati e condivisi da più parti: è attivo un tavolo di lavoro a cui partecipano Ministero e Sindacati, sui social i gruppi costituiti da un numero cospicuo di dirigenti scolastici evidenziano giornalmente le incongruenze, l’intempestività, alvolta l’incomprensibilità di richieste da parte del MIUR o di altri enti di dati, monitoraggi e quant’altro di cui talvolta si stenta a capire il senso.

Da tempo anche A.N.Di.S. ha focalizzato la sua attenzione sul problema, promuovendo confronti e portando all’attenzione del Ministero non solo le problematiche, ma anche e soprattutto le proposte, come è nello spirito di un’associazione professionale.

Il problema della semplificazione delle attività amministrative può e deve essere affrontato da più punti di vista e chiama in causa:

1. La necessità di modifiche normative e contrattuali;
2. L’applicazione delle norme alle realtà scolastiche;
3. Le relazioni tra MIUR e istituzioni scolastiche;
4. L’inadeguatezza dei sistemi, l’incomunicabilità tra sistemi e amministrazioni;
5. Gli organici e le competenze degli uffici di segreteria.

La necessità di modifiche normative e contrattuali;

Sulle istituzioni scolastiche gravano funzioni amministrative e gestionali non sempre coerenti con il fine istituzionale dell’autonomia scolastica, che è l’erogazione del servizio di educazione, istruzione e formazione.

Ciò comporta una burocratizzazione eccessiva del ruolo del dirigente scolastico, che di fatto si occupa di questioni collaterali, amministrative e non dedica tempo a promuovere e presidiare i processi qualitativi del servizio di istruzione. La leadership per l’apprendimento, che è il cuore della funzione dirigenziale riveste un ruolo marginale. Il dirigente scolastico deve mantenere la focalizzazione sui compiti istituzionali e sulla mission della scuola, occupandosi principalmente del successo scolastico e formativo degli studenti.

A tale scopo l’ANDIS auspica l’introduzione di una leadership intermedia, qualificata e diffusa, che sia di supporto all’azione del dirigente scolastico. Tale funzione di middle management, in quanto essenziale in un’organizzazione complessa e specifica come l’istituzione scolastica autonoma, deve essere legata ad una condizione di sviluppo di carriera del personale docente e non solo a fattori temporanei e non strutturali, quali il FIS e il bonus di premialità.

Da tempo autorevoli esperti che si occupano della funzione docente evidenziano l’ampliamento strutturale di compiti non riconosciuto in maniera sistematica*.

*In un seminario Andis a Novasiri del 2015 l’ispettore Cerini sottolineava che:

• Al docente da tempo non è più solo richiesto di insegnare
• Nella scuola i docenti lavorano «diversamente»
• C’è un tempo di lavoro “diverso”
• C’è un problema di come far emergere il lavoro invisibile
• Non bastano più le garanzie contrattuali
• C’è un problema di come valorizzare tutte le attività svolte nella scuola

Lo staff dei collaboratoriAppare evidente la necessità di dare una legittimazione contrattuale “forte” a quanto disposto dall’art. 25 c. 5 del D. L.vo n. 165/2001 (“Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti”) e dal comma 83 della Legge 107/2015 (“Il dirigente scolastico può individuare nell’ambito dell’organico dell’autonomia fino al 10 per cento di docenti che  lo coadiuvano  in  attività  di  supporto  organizzativo e didattico”). Necessità peraltro riconosciuta anche nel vigente e vetusto (2007) contratto di lavoro del comparto scuola, laddove all’art. 34 che tratta gli incarichi di collaborazione con il Dirigente scolastico riconosce la necessità di legittimare normativamente questo lavoro diverso dall’insegnamento, ma  vitale per la scuola, sebbene  riconduca il tutto ai due collaboratori del dirigente (“in attesa che i connessi aspetti retributivi siano opportunamente regolamentati attraverso gli idonei strumenti normativi, il dirigente scolastico può avvalersi, nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative ed amministrative, di docenti da lui individuati. Tali collaborazioni sono riferibili a due unità di personale docente retribuibili, in sede di contrattazione d’istituto, con i finanziamenti a carico del fondo per le attività aggiuntive previste per le collaborazioni col dirigente scolastico”)

L’adeguamento delle norme alle realtà scolastiche

La scuola non può essere paragonata “tout court” alle altre amministrazioni dello Stato, le norme emanate di carattere generale devono essere poi accompagnate da decreti attuativi, regolamenti, disposizioni che adeguino i contenuti della norma alla specificità dell’Amministrazione. L’emanazione di disposizioni attuative è prevista nella gran parte delle leggi, ma viene disattesa o quantomeno non sono rispettati i termini previsti dalla legge stessa, per cui la scuola per mesi (o per anni) rimane nel limbo dell’incertezza applicativa delle norme.

Esaminiamo le norme “collaterali”:

• Attività negoziale

Occorre individuare tutte le possibili forme di semplificazione per un ambito di attività che assorbe gran parte del tempo del dirigente scolastico.

L’ANDIS auspica che il nuovo Regolamento di contabilità introduca efficaci misure di flessibilità nella gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche.

Al fine di snellire l’attività negoziale delle scuole si potrebbe individuare un unico RUP a livello regionale, espressione delle reti di ambito, abilitato ad utilizzare la centrale unica di committenza regionale, alla quale si possono rivolgere tutte le amministrazioni pubbliche. Ciò sgraverebbe le singole scuole dai pesanti oneri relativi all’attività negoziale.

In via subordinata, ogni rete di ambito potrebbe individuare un unico RUP abilitato ad utilizzare la centrale unica di committenza. È ovvio che tale funzione andrebbe affidata ad uno o più soggetti competenti (personale amministrativo) da destinare esclusivamente a tale attività.

• Oneri di pubblicazione e trasparenza.

Considerato che l’istituzione scolastica è pur sempre un organo del MIUR con personalità giuridica, il livello degli adempimenti degli oneri di pubblicità e trasparenza dovrebbe essere ripartito tra il soggetto territoriale, l’USR e le singole scuole. In particolare l’USR dovrebbe rappresentare il sito istituzionale sul quale andrebbero pubblicati i dati, le informazioni e i documenti fondamentali oggetto di pubblicazione obbligatoria, lasciando alle singole scuole solo i dati organizzativi e di comunicazione specifica.

Per fare ciò occorre rivedere gli adempimenti declinati dall’ANAC nella delibera 430 (alcuni dei quali peraltro errati) e procedere ad una classificazione del livello di pubblicazione (primario sul sito dell’USR e secondario sul sito – non istituzionale – delle singole scuole).

• Accesso civico

Vanno anche definite, con urgenza, le modalità attuative delle forme di accesso civico e accesso civico generalizzato che, a seguito delle linee guida dell’ANAC, comportano oneri organizzativi e correlate responsabilità che la singola scuola non è in grado di gestire.

• Privacy

Urge intervenire sullo stato attuativo della disciplina della privacy nelle istituzioni scolastiche e fornire alle scuole indicazioni chiare circa l’uso dei dati dei minori, in particolare delle immagini, nel rispetto delle raccomandazioni del Garante della privacy sulla protezione dei diritti dei minori.

• Sicurezza dei luoghi di lavoro

Questa è di gran lunga la norma dove un intervento legislativo è urgente.

Il Governo deve assumere tutte le iniziative legislative e regolamentari che ridefiniscano le responsabilità del dirigente scolastico in materia di sicurezza a scuola.

Il dirigente scolastico non può essere investito della qualifica di “datore di lavoro” in quanto privo dei pieni poteri e degli stanziamenti specificamente assegnati per l’assolvimento degli adempimenti previsti per i datori di lavoro dal D. L.vo 81/2008.

In sede di emanazione del provvedimento ministeriale che dovrà regolamentare l’applicazione del D. L.vo 81/2008 nelle istituzioni scolastiche in recepimento dell’art. 3 c.2 dello stesso Decreto, si potrebbero sciogliere alcuni nodi interpretativi circa la ripartizione di competenze e di responsabilità tra Dirigenti scolastici ed Ente proprietario degli edifici scolastici (ad es. la valutazione dei rischi strutturali, l’utilizzo degli edifici in assenza delle certificazioni di agibilità di legge e nelle more dell’esecuzione degli interventi richiesti dal dirigente scolastico all’ente proprietario, ecc).

• Adempimenti in materia di prevenzione vaccinale

Sebbene il Decreto non sia ancora stato convertito in legge, già si percepiscono le modalità di ricaduta sulla scuola di adempimenti “invasivi” senza alcuna disciplina specifica. È fondamentale che, dopo la conversione in legge del decreto, vengano emanate celermente direttive che regolino con chiarezza e sostenibilità le modalità di controllo sulle certificazioni e di denuncia delle inadempienze.

Le relazioni tra MIUR e istituzioni scolastiche

Una delle responsabilità maggiori che rendono insostenibile lo svolgimento delle attività è la totale mancanza di pianificazione delle attività amministrative da parte del MIUR.

Oltre a non essere fornite indicazioni chiare laddove ci sono palesi dubbi interpretativi delle norme, le disposizioni sono spesso emanate con ritardi, la richiesta di adempimenti è improvvisa (monitoraggi, comunicazioni di dati), le procedure e le tempistiche di attività strategiche comunicate all’ultimo momento, talvolta mutate (la chiamata per competenze, l’adeguamento del RAV, la compilazione del portfolio del DS), la comunicazione e l’erogazione di fondi non consente talvolta la possibilità di spenderli (alcuni PON) o di svolgere le operazioni connesse in tempi utili (la comunicazione del bonus di premialità a luglio), generando continue tensioni e incertezze, Il lavoro del Dirigente scolastico e delle segreterie è fondato sulla rincorsa, sulla speranza e la cultura del rinvio.

Le conferenze di servizi, strumenti importanti di confronto e di pianificazione territoriale, non vengono quasi mai convocate.

Ogni semplificazione amministrativa è vana se non accompagnata dalla certezza sui tempi di esecuzione delle attività, dalla tempestività dei finanziamenti, dall’armonizzazione dei tempi del MIUR con quelli delle istituzioni scolastiche.

 

 

 

 

L’inadeguatezza dei sistemi, l’incomunicabilità tra sistemi e amministrazioni

Il cattivo funzionamento del portale SIDI spesso crea alle segreterie scolastiche problemi di rallentamento e di disfunzionalità.

La piattaforma andrebbe potenziata per diventare il portale unico dell’Istruzione, in modo da poter disporre di tutti i dati necessari per dialogare con le altre Amministrazioni pubbliche, senza ulteriori adempimenti da parte delle scuole.

In questo modo le istituzioni scolastiche non avrebbero più bisogno di ricorrere all’acquisto di software da soggetti esterni e depositerebbero i dati presso un unico soggetto centralizzato con gli evidenti vantaggi di un notevole risparmio di spesa, un aumento della sicurezza degli archivi e l’immediata e piena disponibilità dei dati da parte del MIUR anche per far fronte alla richiesta proveniente da amministrazioni/enti.

Le segreterie scolastiche sarebbero sgravate del “fastidio” di dover continuamente rispondere a monitoraggi/richieste di dati da parte di soggetti diversi (INVALSI, CENSIS, INDIRE, AGCOM, EE.LL. – monitoraggi MIUR su handicap, adozioni, autismo, bullismo, alunni stranieri, bonus premiale, assenze del personale, procedimenti disciplinari, RAV, PNSD, CLIL, alternanza scuola-lavoro, legalità, dotazioni tecnologiche, ecc.).

Urge insediare presso il Ministero un soggetto di coordinamento tra le Direzioni generali, che si faccia carico anche di migliorare le modalità di interfaccia tra l’amministrazione scolastica centrale e periferica e altre Amministrazioni pubbliche (INAIL, INPS, RTS).

Gli organici e le competenze degli uffici di segreteria.

A fronte delle accresciute attività delegate alle istituzioni scolastiche, gli organici assegnati alle segreterie sono stati ridotti nel tempo, ma soprattutto il mancato ricambio dovuto al blocco delle assunzioni ha determinato un invecchiamento del personale poco incline ad adeguarsi a procedure di lavoro nuove che necessitano di disponibilità ad apprendere e di superamento di un’organizzazione del lavoro vecchia ma rassicurante. Anche il piano di formazione e aggiornamento in servizio è stato lacunoso, non sistematico, non adeguatamente assistito. Questo aspetto, collegato al malfunzionamento dei sistemi e la macchinosità delle procedure, determina un circolo vizioso che impedisce di fatto il rinnovamento e lo snellimento delle procedure.

L’adeguamento delle dotazioni organiche, un piano ricorrente, serio e obbligatorio di aggiornamento e formazione in servizio del personale delle segreterie scolastiche sono operazioni non più rinviabili.

Il problema assume una valenza ancor più importante laddove a mancare è un DSGA di ruolo. Accanto alla necessità di formazione sistematica per i Direttori in servizio, l’avvio delle procedure di reclutamento di DSGA è urgente per assicurare il funzionamento degli uffici.

In coerenza con quanto previsto dal D. L.vo n. 259/1999, Andis propone l’assegnazione di  incombenze di carattere generale e seriale (stipendi, pensioni, graduatorie d’istituto, ricostruzioni di carriera, tfr, aspetti tecnici legati al contenzioso, ecc.) ai Centri territoriali di Servizi Amministrativi: lo svolgimento di queste procedure in ogni istituzione scolastica determina un dispendio di ore di lavoro e di energie e non garantisce l’equità delle procedure.

Un contesto coerente

Lo sfondo essenziale di un intervento semplificatore è costituito da un chiarimento definitivo sull’assetto della governance del sistema di istruzione a livello regionale.

Se il modello organizzativo costituzionale, previsto dal Titolo V all’art. 117, non è più valido, anche per la mancata attuazione del federalismo, allora bisogna ridisegnare in modo chiaro l’architettura ministeriale dell’istruzione, attribuendo all’USR e alle sue articolazioni funzioni di supporto reale alle singole istituzioni scolastiche.

Il disegno originario dell’autonomia scolastica che la legge n. 107/2015 afferma di voler portare a compimento prevedeva la costituzione di istituzioni scolastiche con numeri sostenibili. Norme successive, dettate esclusivamente da ragioni economiche, hanno determinato in alcune provincie la formazione di aggregazioni di scuole con un altissimo numero di studenti, senza alcun riguardo alla garanzia di offrire un percorso formativo unitario agli studenti.

In termini di governance delle istituzioni scolastiche, pensare che, a fronte della maggiore età a cui è pervenuta l’autonomia scolastica, il sistema si regga ancora in gran parte su organi collegiali funzionali ad un altro tipo di scuola e che si avviano a celebrare i 44 anni di vita, è un paradosso che testimonia l’incapacità della politica a pensare ad un sistema coerente di norme.

In attesa della revisione del Testo unico, la gestione delle istituzioni scolastiche naviga tra norme previste da Regi decreti e regolamenti del 1928, mai abrogati (es. la sospensione degli alunni di scuola primaria) e pronunce di garanti della privacy e autorità nazionali anticorruzione.